集中统一视角下的政府运行包管平台——政府公物仓建设的实践探索
宣布日期：2022-12-28 浏览：1029
新的时代配景与生长趋势向降低政府行政本钱提出了更高要求 ，亟待提升政府运行包管的整体效率 ，这既有益于推进节约型机关建设、落实党政机关过紧日子要求 ，也对刀口向内的政府治理刷新有着主要的推行动用。就怎样降低政府行政本钱这一问题 ，有学者指出推进政府运行包管的集中统一治理不失为一条可行路径 ，这也成为近年来机关事务治理一直推行的实践刷新。
公物仓是对政府闲置、超标、低效运转、可修复性使用等资产举行统一治理和处置惩罚的平台 ，它通过对资产的统一治理、调剂设置和修复使用 ，可以实现资源的经济节约、充分使用和集中共享 ，有用降低政府运行包管的整体本钱 ，也因此被视为实现政府运行包管集中统一的有用路径。需要进一步阐释的是：政府公物仓怎样增进政府行政本钱镌汰？其运行逻辑怎样契合政府运行包管集中统一治理的要求？本文驻足政府公物仓建设的实践历程 ，探寻公物仓建设与政府运行包管集中统一之间的内在逻辑 ，试图为降低政府行政本钱、提升运行包管效率提供参考。
我国政府公物仓的建设历程与实践立异
我国政府公物仓是深圳市在1996年率先开创的一种国有资产治理模式 ，引领了建设潮流。从深圳市最初提出政府公物仓至今 ，其生长历程可以分为如下阶段：
起步与探索阶段。这一阶段以1996年底深圳市财务部分组建政府罚没物资公物仓为起点。1998年5月修正的《深圳经济特区工业拍卖条例》中提到了公物仓建设 ，“公物仓”一词首次泛起在地方性规则中。2000年7月珠海市公布《珠海市政府公物仓治理步伐》 ，2003年7月吉林省出台《吉林省财务公物仓治理暂行步伐》 ，均对政府公物仓的内在和治理规模作了规范。但这一阶段 ，专门针对公物仓建设的文件较少 ，治理制度安排也相对笼统。
地方立异与规范化建设阶段。这一阶段自2005年至2014年 ，公物仓在实践探索中逐步规范成型。2005年无锡市出台《无锡市财务公物仓治理暂行步伐》 ，将政府公物仓的治理规模扩大至“罚没资产；凡使用财务性专项资金一次性安排的大型聚会、展览、仪式、突击性事情等所添置的公物；被作废的单位、政府暂时性机构作废后的所有资产；合并单位的多余资产；行政事业单位闲置的牢靠资产”等5项内容 ，极大拓展了政府公物仓的外延。2009年石家庄市出台的《石家庄党政机关公物仓治理暂行步伐》中对政府公物仓的详细治理流程作出安排 ，政府公物仓治理趋向规范化。随后 ，广东、河南、江苏等省级政府或职能部分以及青岛、成都、西安、济南等20多个地级市相继出台政府公物仓建设的相关或专门文件（见表1） ，公物仓进入天下规模内的规范化建设阶段。
表1 2005年至2014年政府公物仓建设专门政策文件一览表
信息化建设阶段。这一阶段自2015年至2019年。2015年1月徐州市印发《徐州市市级政府公物仓治理规程》 ，其中明确划定由市政府公物仓建设资产信息平台 ，将其纳入行政事业单位资产治理系统 ，公物仓进入信息化建设阶段。这既是对《行政事业单位国有资产治理信息系统治理规程》的现实回应 ，也为政府公物仓的信息化生长提供了新的契机。2017年成都会出台《成都会市级机关政府公物仓互联网+治理舷立异实验计划》 ，成都会机关事务治理局据此建成了“互联网+虚拟政府公物仓治理系统” ，迈出了虚拟政府公物仓建设的第一步。“虚拟公物仓”使用网上库房和线上租赁平台 ，共享公共资产 ，解决了公物仓闲置资产铺张的问题。
推广与提升阶段。2020年5月国管局印发《关于开展中央行政事业单位政府公物仓试点事情的通知》 ，依托公物仓信息平台、国管局资产治理信息系统和第三方仓储治理系统 ，在中央行政事业单位内分级建设公物仓和公物仓资产调剂机制 ，这是自上而下推动公物仓建设的最先 ，政府公物仓生长按下加速键。各级地方政府纷纷出台相关政策文件响应中央要求 ，2020年6月至2021年4月就出台了17份政策文件 ，公物仓建设获得普遍推广和有用提升。
从治理的角度看 ，政府公物仓主要涉及由谁管、管什么以及怎么管3个基本问题 ，其重点在于资产入仓、保有和出仓3个要害环节。
从治理模式上看 ，有的是建设单独事业单位 ，专门认真公物仓的治理；有的是由主管部分原有机构举行治理 ，类似一个机构、两块牌子的制度设计；尚有的接纳市场化运作模式 ，以果真招标的方法委托第三方仓储公司举行治理。
从营业流程上看 ，“怎么管”涉及资产从入仓、保有到出仓（处置惩罚）全周期的统一规范与集约治理。石家庄市在资产入仓时需要填写“移交入库清单” ，对资产的金额、数目、调配日期、借用限期以及认真人署名举行挂号；合肥市依托“正式卡片+虚拟卡片”制度对资产性子举行分类；焦作市要求提交资产的相关凭证、资料（保修卡、购货条约、发票、记账凭证复印件等）。保有环节最为主要的是怎样仓储以及维修 ，江苏省接纳“省级机关集中仓—单位内部公物仓”的漫衍式存储方法对资产举行贮存；关于尚有使用价值需要举行维修的资产 ，接纳专项资金的方法由公物仓或公物仓和原单位配合向财务部分提出申请 ，并纪录维修时间、资金、缘故原由等。出仓的方法在实践中趋向多元化 ，包括内部调剂、捐赠、出借、出售、拍卖等。2006年无锡市借助公物仓将一批因更新而闲置的电脑调剂给社区运动中心；成都会的虚拟公物仓将租赁和出借方法拓展至社会第三方资源 ，若使用单位申请的物资仓内无法供应则通过虚拟公物仓举行市场租赁。
别的 ，针对政府公物仓后期生长历程中资产泉源简单、流转率偏低等瓶颈问题 ，潍坊市以资产接纳治理机制为主线 ，建设“暂时性机构购置资产追踪接纳——闲置资产筛选接纳——出借资产按期接纳”的治理机制 ，增进政府公物仓的良性可一连生长。杭州市则将公物仓系统与浙政钉平台毗连 ，嵌入到数字政府建设之中。团结各地的实践 ，梳理公物仓运行的流程和规范（如图1）。
图1 政府公物仓治理流程与规范
整体上看 ，历经20余年的生长与完善 ，政府公物仓特殊是虚拟公物仓的泛起与应用 ，基本实现了政府运行包管3个方面的转变：
由物资包管向效劳包管转变。建设公物仓最初是效劳于规范罚没物资的治理 ，现在则强调以政府+社会“1+ N”新模式为大型政务运动、新增机构和暂时机构等提供包管效劳 ，提升政府运行包管的整体效劳效能。
由整合向共享转变。政府公物仓通过对部分国有资产的集中以及统一调配和处置惩罚 ，实现资产要素在政府内部市场的流转 ，逐渐依托信息化平台和数字手艺 ，以标准化、规范化的原则和开放、共享的理念 ，在政府内部以及市场主体间建设相互信托的有用互动与共享。
局部羁系向周全羁系转变。信息手艺的介入改变了原有简单的信息果真方法 ，推动构建行政部分有用羁系、使用部分充分控制、市场主体精准供应的标准化羁系系统 ，优化资源设置。
政府公物仓运行的集中统一治理逻辑探析
公物仓是政府运行包管集中统一治理理念的实践落地 ，涉及组织、职能和流程方面的体制机制厘革 ，是组织方法、内部市场生意方法与手艺的有机组合。
就政府运行包管而言 ，集中统一治理要害在于机构设置、职能设置以及流程设计的集中与统一�；股柚玫募型骋挥凶藕嵯蛭鹊募杏胱菹蛭鹊耐骋涣椒矫嬷赶颍汉嵯蛭鹊募屑瓤梢允峭黄莆锢砜占涞母衾� ，通过精简或合并疏散的机构 ，在统一层级建设唯一且自力的机关事务治理机构 ，认真这一层级所有党政机关运行包管的供应；也可以是基于集中理念的整合与协同 ，通过指定某一部分作为主管部分或是以向导小组的方法 ，实现差别机构在关联事务供应上的集中。纵向维度的统一则是要求差别层级的机关事务治理部分具有统一的“名称、性子、职能、规格、隶属关系” ，从而包管在系统内相关政策规则执行的力度与效果。
职能设置的集中统一 ，是在规范梳理基础上举行相关职能的再设置 ，将所有与政府运行包管相关的职能集中到统一部分 ，广度上实现运行包管客体由行政事业单位向党政机关以致国有企业的横向拓宽 ，深度上以细化与增补的方法告竣原有职能的纵向延伸 ，实现政务与事务的疏散 ，增进施展集约效应。
流程设计的集中统一则是在统一的妄想、制度、标准下对资源从采购、保有、调配随处置惩罚全周期流程的优化。简单部分主体可以突破政府系统内部差别层级、差别场域的限制 ，通过清晰明确的流程获得优质高效的运行包管效劳 ，这是对内部运行包管整体机制的厘革。
机构、职能和流程的集中统一是整体层面的制度设计和职能重组 ，集中统一方法则关系详细操作层面的现实效果。大数据、物联网、人工智能等新一代信息手艺的嵌入拓展了政府运行包管的集中统一方法 ，催化形成了主体上、相互来往关系上和手艺上的多维度路径 ，差别路径的选择和战略组合能够为推进政府运行包管集中统一治理提供有益助力。
组织主体维度的集中统一方法 ，体现着政府运行包管权力结构的再设计。以物理空间规模为依据 ，一样平常可以分为基于整合理念下突破部分物理空距离离的集中统一方法、基于协同理念下协调调理的集中统一方法两种形式。又可以体现为若干种类型：自力专门机构的集中统一方法；“一个机构、多块牌子”的集中统一方法；委员会的集中统一方法；向导小组的集中统一方法。这些都是通过组织厘革实现主体的统一。
相互来往关系维度的集中统一方法 ，即内部市场生意的集中统一 ，体现着政府运行包管对节俭和集约的追求。在统一空间场域之内 ，横向差别职能部分和纵向差别层级部分之间对装备、园地等资源的需求与保有量不尽相同 ，可以通过构建政府内部的生意市场 ，实现内部闲置或冗余资源的有用设置与使用。
手艺维度的集中统一方法 ，体现着政府运行包管中手艺要素的嵌入和数字化建设。新一代科技革命如日中天 ，信息手艺已融入至政府治理的所有职能、环节与流程 ，驱动着政府供应能力的深度提升。手艺维度是随着手艺生长形成的一种集中统一新方法 ，是组织主体维度和内部市场生意维度的有用增补。
公物仓的这些运行方法体现了政府运行包管中的集中统一要求。政府运行包管事人情向整个组织系统的所有部分和单位 ，席卷诸多详尽、繁杂的详细事务 ，整体的集中统逐一定有赖于各详细层面的汇聚与支持。政府公物仓作为实践层面的制度探索 ，详细体现了政府运行包管集中统一的逻辑（如图2）。
图2 公物仓推进政府运行包管集中统一的内在逻辑
推进政府运行包管集中统一治理 ，既需要从整体到详细的向内建构 ，又需要从详细到整体的向外突破。政府公物仓的建设与生长 ，是推进政府运行包管集中统一治理由内向外突破的有益实验与探索 ，能够为降低政府行政本钱 ，提高政府运行包管效能提供诸多助力。
公物仓建设彰显政府运行包管的集中统一理念。韦伯式的横向分工与纵向分级为现代社会提供一项有用的组织结构 ，却也将政府内部组织固化在职能隔离之中 ，无形中造成国有资产治理的部分支解与关闭运行。详细体现为面临某一资产的使用需求 ，各部分倾向于自行解决 ，而非思量跨越部分界线的协调共享 ，造成国有资产的低效运转和铺张。同时 ，在自利倾向和部分主义文化驱使下 ，有些部分希望坚持“自给自足”的资产供应模式 ，依据自身偏好决议资产的采购单位、数目和质量等 ，而有些部分则希望能够集中统一供应 ，以缓解部分内部资产欠缺的难题 ，越发剧了集中统一治理的理念断层。
政府公物仓建设伊始 ，就希望通过对种种资产的统一保有、调配和处置惩罚 ，增进国有资产在政府内部的流转 ，平衡各部分之间资产设置苦乐不均的情形。公物仓经由20余年的建设与生长 ，正逐渐消解根植于政府内部关于资产治理的部分主义倾向 ，塑造开放、整合、协同、共享的集中统一理念 ，这正是政府运行包管集中统一治理所追求的基础与基础。
公物仓建设契合政府运行包管的集中统一体制机制。政府运行包管集中统一治理的要害是实现机构设置、职能设置以及流程设计的集中与统一 ，实现包管、治理、效劳的统一供应。
在机构方面 ，随着公物仓的生长完善 ，逐渐摒弃了由主管部分指定某一原有机构举行治理以及市场化的运作模式 ，趋向于由专门建设的机构认真运行和治理。在职能方面 ，政府公物仓已经实现了对原有各个部分资产治理职能的剥离 ，将所有罚没、闲置、可循环等资产举行集中统一治理。在制度方面 ，地方各级政府相继出台专门文件 ，中央也在开展试点事情 ，推动政府公物仓系统走向完善与健全；在标准方面 ，接纳标准形式对资产入仓、保有随处置惩罚各个环节的流转流程举行固化和优化 ，公物仓运行基本走上标准化。公物仓建设的时间尚短 ，依然保存诸多问题 ，但其作为政府内部资产治理层面集中统一治理的缩影 ，可以“以点带面”推动政府运行包管事情集中统一治理的整体历程。
公物仓建设体现多种集中统一方法的有机组合。从详细操作层面上看 ，集中统一治理依赖于种种集中统一方法的路径组合与战略妄想 ，组织方法、内部市场生意方法、手艺之间互为增补、相互增进。
公物仓治理体制的几种设计是组织方法的应用 ，建设单独事业单位体现的是自力专门机构的集中统一方法；由主管部分原有的机构举行治理则切合“一个机构、多块牌子”的集中统一方法。公物仓将罚没、闲置、可循环等资产以划拨、借用或租赁的方法实现其在政府内部差别部分之间的流转 ，这是内部市场生意集中统一方法的体现。公物仓的信息化建设 ，特殊是虚拟公物仓的探索立异 ，通过平台搭建、数据整合和资源共享 ，提升政府公物仓的数字化水平 ，则是手艺的深度嵌入 ，也为组织方法和内部市场生意方法的应用提供包管。
不但是国有资产的治理 ，政府运行包管所涵盖的办公用房和公务用车调理、物业效劳供应等营业 ，均涉及到组织、内部流转等问题 ，都可以借助大数据、物联网等信息手艺实现平台治理与运行。以公物仓对国有资产的治理为样本 ，建设政策扩散机制 ，实现政府运行包管各营业领域的向外突破 ，从而增进整体的集中统一。
新时期公物仓建设与生长的优化路径
从降低行政本钱和提升政府效能的视角下思索政府公物仓的优化路径 ，不但仅需要关注政府公物仓自己的升级 ，更要注重施展其对推进政府运行包管集中统一的整体作用 ，实现在推进集中统一中优化公物仓、在优化公物仓中推进集中统一治理的双向驱动。
树立政府内部集中统一的价值理念。单个部分作为组成政府组织系统的子要素 ，不但要关注自身利益需求的知足 ，更要从整体视角实现整体利益与部分利益的有机统合。价值理念的塑造需要恒久潜移默化的影响 ，这一历程既需要体制机制厘革由外向内 ，拉动行政职员被动顺应集中统一的政策情形 ，又离不开集中统一效能释放 ，激刊行政职员由内而外的自动回应。
从顶层设计和相关立法上予以突破。公物仓地方政策文件陆续出台 ，但仍欠缺中央层面的指导意见或详细安排。应充分考量政府公物仓建设中相关机构的利益诉求 ，在制度创设阶段消除详细执行历程中责任不明、权责不清的问题 ，是政府运行包管法治化的题中之义 ，亦是推进国家治理系统和治理能力现代化的主要一环。
探索定位清晰且纵向统一的治理体制。政府公物仓的治理主体是需要建设专门的机构 ，照旧接纳“一个机构 ，两块牌子”的方法？归属财务部分照旧机关事务治理部分？其机构性子、规模、职能又该怎样划定？差别层级的治理主体是否归于统一和对应？坚持“有所坚持、有所放弃”的调试原则 ，逐渐探索定位清晰且纵向统一的治理体制 ，使其适合我国国情特点和整体的行政体制。
规范资产进仓到出仓的治理机制。政府公物仓的一样平常运行细微繁杂 ，种种事项之间相互毗连相互影响 ，一直理顺各环节之间的要素关系 ，建设规范化、标准化的治理机制 ，是公物仓未来生长的着重突破点。涉及数目众多、价钱高昂的国有资产 ，在一样平常治理中规避国有资产流失的危害 ，建设完善且有力的约束机制 ，亦是必需要思量的现实问题。
勉励各级政府的政策自主立异行为。勉励政策立异的要害在于怎样营造有激励性的政策立异基本情形 ，推动各级政府成为政策立异源泉的主要生产者；怎样实现某一主体政策立异行为的有用政策扩散 ，并在扩散中一直增补与完善；怎样包管立异性政策的恒久延续 ，阻止其转酿成为一种“运动式”的治理行为。这不但是优化政府公物仓的问题 ，也是政府运行包管集中统一治理以致提升政府整体治理效能的要害所在。
实现手艺要素的深度嵌入。数字时代“互联网+”为政府运行包管提供了一种整体性治理的数字化碎片弥合思绪。应统筹妄想政府公物仓治理系统、资产信息共享平台和虚拟政府公物仓等基础设施建设 ，逐渐整理和连结伶仃的手艺系统与平台 ，强化新手艺新业态新模式对资产流转环节的刷新 ，起劲释松手艺逻辑在政府运行包管集中统一治理中的重大潜力和驱动效能。
作者：王佃利 王文婷（山东大学政治学与公共治理学院教授、博士生导师 ，山东大学机关事务治理研究中心主任；山东大学政治学与公共治理学院硕士研究生)